中法评 · 会客厅 | 陈瑞华：审判体制 · 员额制改革
此轮司法改革是“史上规模最大、力度最强、涉及面最广，而且是国家最高领导人高度关注的一场司法改革运动”。这种司法体制改革的机会千载难逢。如今，此轮司法改革已经如火如荼地进行了一年有余，取得了不少成果，也遇到一些新困惑与疑问。
在此情形下，除了改革者的视角外，来自法学界精道且专业的建言献策有其重要的公共意义，希冀为此轮司法改革提供多元的智力支持。《中国法律评论》（以下简称《中法评》）为此专访了著名法学家、北京大学法学院陈瑞华教授。陈教授就审判体制改革、省级人财物统管、员额制改革、司法责任、法官辞职、巡回法庭等重大问题展开深度讨论，鞭辟人里，情恳意切，相信会对探索前行中的司法改革有所启发。
本期推送是《中国法律评论》2015年第2期对话栏目的精编版，分为六大主题：审判体制改革、员额制改革、司法责任、提升法官职业尊荣感、巡回法庭和学者希冀。预览全文，敬请关注《中国法律评论》2015年第2期，6月15日出刊。
此轮司法改革的最大举措之一就是改革司法管理体制，推动省级以下的地方法院、检察院人财物的统一管理。在这种安排下，可能会出现一个问题：究竟是由省级政法委员会产生法官、检察官的人选，还是由同级人民代表大会及常务委员会产生法官、检察官的人选？如果两个机构产生的人选不一致，怎么办？
当前这项“省级统管”改革措施的初衷是想解决司法的地方化问题。所谓“去地方化”这样一种方向和目标，它的一个基本假定就是我们国家法院、检察院的人财物由地方来控制，地方党委政府和人大“控制”了法院、检察院的人财物，导致法院审判、检察院监督不独立，所以就确立了一种“去地方化”的改革举措。应该说这个改革的初衷很好，法学界几乎所有的人都是赞同的：要“去地方化”，防止地方的干预；维护司法审 判的独立性，检察制度的独立性，贯彻宪法所确立的法院、检察院依法独立行使审判权和检察权这样一项基本原则。
但当下这种司法改革在实践操作中有可能面临几个问题。我们先看人事。根据这次框架结构设计，人事由省一级法官、检察官遴选委员会和惩戒委员会统管，办公室设在省高院和省检察院。目前这样一种法官、检察官的遴选委员会和惩戒委员会如果不是由省级人大来领导，就有可能使省级人大对同级法院、检察院监督的权力受到影响。如果省一级的人民代表大会及其常务委员会对法官、检察官的人事任免、遴选、惩戒行使监督职能存在困难的话，那它下面的两级人民代表及其常务委员会也会存在类似的问题。区县一级和地市一级的法院、检察院要通过同级的人大常委会任命产生，而它的人事又是由省级的法官、 检察官遴选委员会产生。如果省一级的法官、检察官遴选委员会都已经产生了人选，那同级人大对他们的任免就走形式了。这必然会产生同级人民代表大会及常务委员会对法官、检察官的人事 任免和省一级的法官、检察官遴选委员会对法官、检察官的遴选产生矛盾和冲突的问题。
再看财政拨款。从财政拨款的角度来说，这次规定三级法院、检察院财政拨款由省财政部门作为统一的财政预算单位进行。以上海为例，上海下面所有的区和县法院、检察院都要由上海市财政局作为一级的财政预算单位，进行统一的财政拨款。上海的情况还好一些。最近刚刚出台的江苏省司法体制改革的方案，江苏十几个地市下面恐怕超过一百个以上的县和区的法院、检察院、中级人民法院和地市一级检察院，它们的财政拨款都要由江苏省财政厅统一作为一级财政预算单 位，统一拨款。我们觉得根据中国目前的行政管理体制，省财政局自然会从省高级人民法院、省人民检察院要统一的三级法院、检察院的财政拨款预算。
目前在省一级设置的法官、检察官遴选（惩戒）委员会，负责主审法官和主任检察官的遴选工作。这个委员会的办公室设在省级高级法院和省级检察机关，但该委员会本身的归属尚未得到真正确定。建议将该委员会逐步设置在省级人大 常委会内务司法委员会下面，作为一种常设机构。但是，经过省级法官、检察官遴选委员会选出的主审法官、主任检察官人选，最终还是要交由与法院、检察院同级的人民代表大会常委会加以任命。迄今为止，地方各级人大常委会还没有发生拒绝任命所推荐的法官、检察官的情况。
但是，将来区县和地市级法院、检察机关人财物逐步摆脱地方控制之后，法官、检察官的任命会不会出现被拒绝的情况呢？万一发生这种情况，该如何应对呢？对于这一问题，现有的司法改革方案并没有确立可行的应对措施。为避免这种危机情况的发生，根本的改革措施是法官、检察官的任命彻底摆脱同级人大常委会的“控制” ，直接交由省级人大常委会加以任命。道理很简单：既然法官、检察官是由省级法官、检察官遴选委员会遴选产生的，何必还要将其交由县级或者地 市级人大常委会加以任命呢？将法官、检察官的 任命权彻底交由省级人大常委会任命，不就可以彻底摆脱地方对法院、检察院的“控制”了吗？
在当前宪法框架下，可以考虑由全国人大常委会颁布《授权部分省份进行司法改革试点的决定》，或者制定《司法改革法》，以便将党的司 法改革政策转化为全民的意志。与此同时，可以考虑修改《法院组织法》和《检察院组织法》，将那些已被证明确系成熟的改革措施吸收进法律之中。
我们为什么要进行司法改革？就是因为地方党委、人大政府控制了法院、检察院的生存，财政拨款、人事编制都被它们控制，所以导致不独立。一个新的问题就来了。如果由省高院控制全省三级法院的财政拨款预算编制，省检察院控制下面所有检察机关的预算、拨款、编制、基本建设，上下级之间这种垂直领导就会发生。财权由地方回到了省高级法院和省检察院，变成了一种垂直领导。
我们知道任何改革都是对既有秩序的突破。王岐山书记特别推崇托克维尔的《旧制度与大革命》里有句名言：一个制度最危险的时刻正是它在改革以后。一旦启动了改革，这个制度最危险；没改革之前问题很严重，但它大体上是保持平衡的。人们都习惯了旧有的秩序，人人都感觉到了在这个秩序里面有自己的位置，尽管不满意，但是平衡保持下来了。若改革改得不彻底，关系打破平衡，利益格局发生变化，地位出现变化。原有的平衡被打破，出现混乱了。有部分人，我们宁愿相信是少部分人，正在用脚投票，要离开法院、检察院。因为一改革，既有的平衡打破了，越来越多的法官、检察官看不到前途和出路，干脆就用脚投票，辞职了。
对于你的问题，我觉得没有现成的理想方案或答案，但至少有三条可以防止出问题。
第一， 应该有一个面向全社会的集思广益，进行充分地理论讨论、可行性研究。至少应该把学者当作对 话的对象，而不能够当作一种被消费的对象。第 二，要向司法改革最大的利害关系群体一律师，征求意见。要知道，司法制度最大的消费群体是 律师，他们深深地知道这个制度中存在的问题和不足。第三，司法体制改革应该征求普通民众的意见。我们讲要开门立法，立法机关都要举行立法听证会的，我们的《立法法》有听证制度，用以保证立法的科学性、民主性。我举个例子，日本搞了一个司法改革评议会，就设在日本内阁下面；司法改革评议会成员几乎没有一个法学界的人士，全都是民众，是经过特定的程序遴选出来的，商人、工人、农民、教师，甚至还有家庭主妇。这种评议会的价值观很简单，司法改革要体现社会的价值观，让社会观众参与司法改革的过程，体现人民的意志，因此必须有民众参与。这又包括三方面：
第二，要想搞好改革，要想提供一个科学的方案，必须实验。邓小平有伟大的政治智慧，但联产承包责任制不是他想出来的，而是安徽凤阳小岗村那些人搞的改革，推广到全县，又推广到全省，进行了若干年，效果不错，慢慢推向全国。那时候还是实验，从20世纪70年代末搞联产承 包责任制的改革一直到1992年联产承包责任制的立法，全国人大常委会才通过联产承包责任制的法律，经历了十几年。邓小平领导的伟大的经 济体制改革挽救了中国经济，他的最成功的经验是什么？摸着石头过河，要进行改革实验，不急于全面推开，改革做法成熟后再变成法律。
这里面有一个过程：边改革，边探索，边改革，边试错。人类能做到的唯一一点就是能发现哪一 条路走不通，如果发现一百条路走不通，离真理就走近了一步：知道了这一百条走不通，再寻找第一百零一条！而我们当下的司法改革，不到半 年就有6个省市搞改革实验，至少评估一下，不 评估效果，没数据，匆忙地推进了第二批，十几 个省市又推开了，而且又想今年年底在全国推开。没有改革实验，就发现不了错误，发现不了经验，也发现不了规律。
第三，应当把这个问题交由全国人大讨论。司法体制改革涉及一个国家的政治体制，它是政 治体制的一部分。要由全国人大主导，以立法推进的方式展开这次司法改革。以执政党高度的政 治智慧推动司法改革，就得交给全国人大，通过立法程序来讨论这次司法改革的优劣得失，那些 成熟的，坚持下来进一步发扬光大；那些不成熟的，甚至有问题的就可以避免。因为人大的立法是一套立法程度，它经过充分讨论，立法听证，立法调研，还有像专家讨论会、研讨会，一套法 律涉及有关部门的讨论会，在立法层面上展开讨 论评估。
法官员额制改革是本轮司法改革一大难题。我们知道这项制度的初衷是提升法官职业化，但在实践中遇到很多困难。请问您有什么思路或建议吗？
员额制的初衷是好的，它产生的背景是什么？ 一个法院有审判权的人，包括所有助 审员，可能有上百人，甚至两百以上的人。我去年到上海某法院调研，发现有两百多人有审判权。精英的，资深的，有经验的，职业操守、职业伦理能够充分得到保障和体现的法官能有多少呢？而且，两三百个人都有办案权，效率高吗？由于 分工不够，他既组织庭审又组织调解，他还起草判决书，他还做大量的案卷整理，效率低下。这个制度是没法造就伟大的法官和检察官的，真正的法官和检察官应该用他的经验和智慧来创造伟大的判决。一些司法行政事务完全可以交给别人，所以过去我们社会分工不够，司法分工不够，导致人人忙着办案，但是办案的效率极其低下。
我们这次员额制改革的前提就是司法人员分类管理。这个改革是对的，把所有的司法人员分为三大类：司法人员、司法辅助人员和司法行政人员。上海是33%的司法人员，现在有一些地方开始搞到38%，员额的比例其实并不重要，关键是这个数字。我们来看看问题出在哪里，为什么那么多的法官、检察官用脚投票要离开？以法院为例，在员额制改革的情况下，院长、副院长、庭长、副院长减少了职务没有？一个职务都没有减少。如果院长、副院长，庭长、副庭长想进人员额，会怎样？我们以一个基层法院为例，院长、副院长加在一块得十来人，以10个业务庭为例，一个庭至少一正二副，至少3个人，这样就三十多个，再加上每个庭的三四个审判长，33%的员额一半以上都占了。剩下的那点员额给资深法官，没有行政职务的资深法官才分配另外那些不到一半的员额。还有那些即将退休的老法官又占了员额，论资排辈。
将来的法院、检察院能往学校、医院看齐就行，就很简单了。再大胆一点把庭长取消，一个院就设若干个主审法官。一个主审法官下面设几个普通法官和法官助理；办公大楼没有这么高， 就一层设三个，每一个下面有一个团队，专门给一个法庭。这样法官也很荣耀。
真正的改革的理想目标是什么？是通过员额制的改革让主审法官成为一种荣耀的职务：既拥有独立的办案权，又拥有相应的级别。一个法官不需要担任行政职务就可以实现人生的价值目标，实现人生理想；而且在政治地位上就可以得到人们的尊重，社会的尊重。我曾经说过一个观点，下决心把《法官法》、《检察官法》中的十二级法官、检察官机制激活它。现在法官、检察官十二级机制是属于死火山状态，远远不如警衔和军衔有生命力。警衔和军衔的不同级别，待遇差别较大。可是在法院里面当个几级法官，工资待遇不体现，地位不体现。所以这次改革如果 能激活我们十二级法官、十二级检察官机制，这就跟公务员区别开了。
非常遗憾的是，此次改革想让精英的法官、检察官进人员额，拥有独立办案权，但是又不敢对法院的行政职务进行较大的手术；既不敢减少副院长的员额，又不敢减少庭长、副庭长的员额，那必然导致员额制部分被行政职务架空。我们改革的目的是要区分司法行政管理权和司法裁判权，让司法裁判权真正成为法院内部的一项独立的职权，但是设了那么多的行政职务，本身就意味着既拥有行政职务，又拥有主审法官的职务，司法行政管理权和司法权还没有分离。
真正彻底的改革是让院长、副院长、庭长、副庭长一个都不进人员额。要进人员额可以，辞去院长、副院长职务，可以保留级别。院长当然除外，副院长级别的主审法官可以，但是不能再有行政职务。这个是最彻底的。院长、副院长、庭长、副庭长就管行政，主审法官负责审判。法院里面弄两座楼，一座是司法行政管理楼，另一座是司法裁判楼，司法裁判楼那些行政官员别进来，跟他们没关系。医院都是这样的。北医三院的行政大楼，跟医生是两个系统，进人看病的那个地方是各科室，副院长不能干预内科的普通大夫的诊断；院长也不能下令把医生下的药方给推翻了，只要有普通医师的资格都可以开药方。
关键在哪里呢？利益起了关键性作用。没有一个法院院长、副院长愿意把裁判权丢弃，也没有一个庭长、副庭长愿意放弃自己的审判权，这确实是利益。另外，一般的法官也会掂量：我只当主审法官，一辈子不当庭长、副庭长？他还不愿意，他还想以后有机会当个庭长、副庭长。一句话，司法行政管理权跟司法裁判权没有真正分开。由于各种利益的制约导致真正有决策权、拍板权的机构又不了解司法运行的规律，结果就出现了一种折中、一种妥协。
还有一个关于增加工资的问题。员额里面的这些主审法官、主任检察官增加60%—70%的工资，院长、庭长、副庭长也要增加。国家有这么多的财力吗？如果工资给每一个人都涨，那就不叫涨工资了，真正涨工资只能是少部分人涨工资，而且幅度大一些。给这些人涨三倍都不为过，国家的财力也能承受。
要想进行彻底的改革，一定不能在本院考核本院。我倒有个主意，上级来决定下级院的员额。省级院都管不现实，管不过来。我们可以由一个中级人民法院和下面的基层法院组成一个委员会，委员会成员包括下级院的人，也包括中院的人。把今天的法官、检察官的遴选委员会设在各中级法院，高院管中级法院，中级法院管基层法院。未来的法官、检察官遴选委员会可以吸收更多的人士参加，里面有1/3的法院、检察院的人，1/3的法学专家和律师，剩下的1/3可考虑由其他社会人士参与。除了党政机关的人以外，还可以吸收一部分社会贤达或精英人士进来。组成这样的一个委员会，然后设置一个最低条件，人人可报名，只要符合条件就报名， 就像我们评职称一样，只要符合条件都可以报名，然后摆出你的业绩来，你的学历，你发表的东西；作为法官，你的审判，你审了哪些名案， 你怎么证明你的审判能力都拿过来，综合考核，加上面试。
但是只有这个还不行，为了防止被操控，每隔一段时间都得有一个打破现有的员额重新遴选的过程。我主张两届过了以后，第三届又被遴选中了的，就可以长期担任主审法官了。这一点盐田法院的经验还是不错的。不可能一辈子老这么选下去，就跟我们当教授一样，过三年就罢免了，那不行的。搞到两届都稳定了，第三届又 选上了就可以长期担任下去。引人外部的力量由上级组成委员会，同时再加上一个时间限制，就是时效，多长时间内看他们的审判业绩。这有什么好处呢？第一给他们施加一定的压力，第二让那些没有遴选委主审法官的年轻法官有希望进人这个系列。